食品监管体系中的矛盾

2008年09月19日  benzhuzhu

“三鹿”事件发生之后，我就一直很好奇我国的食品监管体系是如何运作的，为什么会出现“三鹿”问题。分析“三鹿”问题的深层次文章好像比较少，我只看到两篇：一篇是《三鹿：免检的毒奶粉》，讲的是“国家免检产品”这个制度的形成以及存在的问题的；另一篇是《毒奶粉事件的背后》，主要讲政府为了压低CPI的“临时价格干预措施”导致企业成本无法正常向下游转移，所以被迫降低原料质素的。

关于价格管制，我已经在2008年06月21日的《价格管制与滞胀》等多篇文章中声讨过了，《毒奶粉事件的背后》文末也给出文章链接重点说明了这个问题，这里我就不多说了。我这里主要想讨论的是食品监管体制。

国家免检体制出台的本意是为了打破地方保护主义。营业税一直是我国地方政府税收的主要税种，而且是地方税的主要收入来源。因此如果能够促进本地企业的销售，自然就能增加当地的税收。“在政策出台之前，商品的质量安全由各地区的质检部门和工商部门负责。但是，在地方利益和部门利益的驱使下，一些地区对外来产品实施‘质检’封杀，有地方的质检局局长甚至放言‘只要让我查，就没有查不出来的问题！’某些国内知名品牌在各地区频频遭遇质量门。”在这种背景下，国家将质检的权力收归国有，制定了《产品免于质量监督检查管理办法》。

《产品免于质量监督检查管理办法》第二条规定国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）对符合本办法规定条件的产品实行免于政府部门实施的质量监督检查（以下简称免检）制度。免检产品在一定时期内免于各级政府部门的质量监督抽查。进出口产品按有关规定执行。第十九条规定有关单位违反本办法规定，对在免检有效期内使用免检标志的产品进行质量监督检查的，对其进行通报批评，责令改正；已收取检验费的，责令退回检验费；情节严重的，可对直接责任者或者该单位负责人给予行政处分。

由于“质量问题”的地方保护主义消失了。可惜，一种地方保护主义消失的同时另一种地方保护主义却在兴起，并引发了真正的质量问题。

《产品免于质量监督检查管理办法》第四条规定国家质检总局负责管理全国产品免检工作，并定期公布开展免检产品类别目录。省级质量技术监督部门负责产品免检工作的具体实施。第十七条规定用户、消费者有权对免检产品进行社会监督。用户、消费者可针对免检产品的质量问题向生产企业所在地省级质量技术监督部门申诉、举报。生产企业所在地的省级质量技术监督部门负责调查，并将调查结果和处理意见报国家质检总局。国家质检总局根据情况，指定有关省级质量技术监督部门进行处理。

发现只要搞定本地的质检部门，获得国家免检产品认定，就可以横行于全国，畅行无阻，企业纷纷打破头往里钻。而同样是由于上面提到的利益驱动，当地政府也都非常支持企业的这种行为，很多时候甚至还会如“三鹿”事件当中这样，利用根据《产品免于质量监督检查管理办法》第十七条获得的权力帮助企业打压消费者。由利益相关人士做执法者，《产品免于质量监督检查管理办法》的规定从法理角度来讲很有问题。可能应该设立利益无关的第三方来监督或者将地方政府由利益相关者变成无关者。

不过我国地方政府正是由于这种利益相关性才会这么大力发展基础建设，吸引企业投资，从而形成竞争关系，快速促进整个国家的发展的。因此在从下到上的选举制度形成之前，从这里做改变可能很难。即使选举制度建设好了，为了保证当地就业，本地政府对本地企业也很容易偏袒。那么利益无关的第三方由谁担任比较合适，或者制度应该进行如何修改才能够更加完善呢？我首先想到了美国，美国属于联邦制，应该和我国很类似，不知道他们的系统是如何组建的。

国家质检总局已经发布公告，停止实行食品类生产企业国家免检，并停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格。《产品免于质量监督检查管理办法》在非食品行业仍然有效。食品行业由于“质量问题”的地方保护主义可能又会重新抬头，在经济下行时，地方保护主义尤其盛行。而我还没有找到关于美国质量监督管理体系的分析比较文章。